在全面适用认罪认罚从宽制度的时代背景下，“少捕慎诉慎押”刑事司法政策更加深入地落实在司法实践中，轻罪治理成为社会治理现代化中新的矛盾焦点。
相对不起诉制度运行现状
近三年，陕西省宝鸡市渭滨区检察院在起诉人数和案数总体下降的趋势下，相对不起诉率呈逐年上升态势，从2017年的6.95%上升到2020年的14.06%。主要呈现以下特点：一是认罪认罚成为相对不起诉的默认前置条件。相对不起诉率上升，表明检察机关充分发挥审前主导地位，更熟练运用自由裁量权，进一步加大繁简程序分流力度，提升司法效率，节约司法资源。二是整体来看，相对不起诉案件在全部审查终结的公诉案件中占比不大。不起诉案件涉及罪名和领域较为集中，其中危险驾驶罪和交通肇事罪涉案人数最多，其次为盗窃、诈骗等侵犯财产类犯罪。
相对不起诉制度适用难点分析
虽然近几年检察机关相对不起诉率上升明显，但是相对于案件受理数量整体占比太少，且仅集中在个别罪名，没有完全发挥其制度优势，主要有以下几个方面的原因。
一是司法思维固化僵化。有些检察人员对时代变化下刑罚观念的转变和检察机关主导地位没有深刻的理解和把握，只把检察机关看作是犯罪的追诉人，对相对不起诉制度的理解还是僵硬地固守现有法定条件，没有把握其背后的深层次权力配置变化。与此同时，一个时期以来社会公众普遍认为“轻罪等于无罪”“不起诉等于无责任”的观念没有扭转。一旦作出不起诉决定，被害人一方、社会、媒体、舆论往往不能充分理解。
二是作相对不起诉主观判断风险较大。根据刑事诉讼法第173条第2款规定，适用相对不起诉只有两个条件：一是犯罪情节轻微，二是依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚。立法的模糊性规定增加了实践操作的难度，哪些因素可以认定情节轻微、哪些因素属于不需要判处刑罚，只能依靠办案检察官依据相关法律规定逐一判断。由于欠缺风险评估的精确标准，相对不起诉所可能产生的风险就由检察官基于个人认识进行主观判断。而从程序审查的角度来看，相对不起诉决定的作出相较于免于刑事处分的判决结果要简化得多，因此相对不起诉决定是否正确的压力更大。
三是相对不起诉程序相对复杂。现阶段，相对不起诉应当是建立在认罪认罚的基础上的，在涉及轻微犯罪，有认罪和悔罪表现的基础上，检察机关才能考虑是否启动不起诉权。按照刑事诉讼法和司法解释的要求，办案检察官将自己的意见报部门领导同意，需要报主管的副检察长审批，最后由副检察长提交给审判委员会讨论决定。之后进行的认罪认罚程序则包含对犯罪嫌疑人的释法说理，辩护人或值班律师的参与意见，量刑协商，以及对被害人权益的维护等工作。如果是附条件不起诉还需要由检察机关对被不起诉人进行跟踪考察等等。
完善相对不起诉制度适用的建议
首先，要贯彻司法体制改革理念。一方面要转变执法者的司法理念，构建社会治理的系统思维。2019年修订的检察官法强调，检察机关作为国家法律监督机关，依照宪法和法律规定，实事求是、依法准确、客观公正才是最根本的价值追求。从立法的本意来说，依法不起诉既是检察机关的权力，也是应当履行好的义务。正确、有效发挥不起诉的功能和价值，需要准确把握不起诉的制度要义、法律精神和政策要求，既不能“带病起诉”，也不能放纵犯罪。另一方面，要下大力气转变社会对于不起诉制度的认识，加深对司法机关和行政机关的“国家治理一体化”的认识。一是做好个案中对被害人、被不起诉人及侦查机关的释法说理，畅通监督渠道，帮助当事人及社会大众重新认识不起诉制度、接受不起诉制度。二是做好相对不起诉后刑行衔接。在办理刑事案件的同时，有效贯彻综合治理的理念，深入研究相关行政法规，对涉及行政处罚的条件、内容和主体等基本情况有基本的了解，并就涉案人员处置、财物处理、社会关系修复等方面提出切实有效的检察意见，做好案后跟踪回访，保证不起诉制度的效果。
其次，要明确相对不起诉适用标准。针对立法规定的模糊性和不明确性，建议充分运用大数据技术，在加大文书公开力度的基础上，通过汇总分析相对不起诉案例，总结归纳相对不起诉的实际操作规则。需要增强相对不起诉决定书的说理性，应当有重点地列明检察机关认定的轻微情节及从轻理由，同时在不起诉理由说明书中对以上内容进行充分的说理和举证。在增强不起诉决定书说理性的基础上，通过类案比对梳理出常见相对不起诉案件。此外，还应当进一步细化不起诉案件办理规程，通过提升执法司法办案规范化水平，从程序上保障相对不起诉制度适用的合法性、恰当性。在案件不起诉基本程序要求的基础上还应积极推行公开审查和听证制度，主动接受监督。
最后，还要完善检察官业绩考评体系。目前全国检察机关正在逐步建立以办案质量、办案效率和办案效果三位一体的科学合理的检察官业绩考评体系。建议把程序复杂性纳入案件系数考量因素，把繁杂的不起诉程序换算为具体的办案工作量，减少因为程序复杂而避免适用不起诉的情形，鼓励和引导检察官在可诉可不诉时能主动适用相对不起诉。同时，由于案件质量和效果在业绩考评中占比较大，起诉后判免刑、轻刑，不起诉后自行起诉或申诉等都可能存在办案质量不高、效果不好的问题，通过具体到个案的业绩考评，以及伴随的奖惩制度，可以引导检察官逐步降低起诉后判轻刑、缓刑比例，从而逐步重视并运用好相对不起诉制度。
